朝双政办发〔2020〕82号

朝阳市双塔区人民政府办公室

关于印发双塔区政府性债务风险应急

处置预案的通知

 

各乡(镇)人民政府、街道办事处,区政府各有关部门,区直各有关单位:

经区政府同意,现将《双塔区政府性债务风险应急处置预案》印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

 

 

 朝阳市双塔区人民政府办公室

2020年12月11日

 

双塔区政府性债务风险应急处置预案

     

 根据《关于做好2020年应急预案编制修订和应急演练工作的通知》(朝双政办2020〕14号)要求,建立健全我区政府性债务风险应急处置工作机制,结合我区债务工作实际,制定本应急处置预案。

一、总 

  (一)坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。

1.区政府对其举债的政府债务负有偿还责任,并对全区政府性债务风险应急处置负总责,对区本级政府性债务风险应急处置负直接责任,具体包括但不限于:监测债务风险事件、指导支持风险处置、启动责任追究机制、加强舆论引导监控、终止应急响应措施等。区有关部门在区政府统一领导下加强对政府性债务风险应急处置工作的指导。

  2.及时应对。区政府坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。

  3.依法处置。政府性债务风险事件应急处置要依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

  (二)编制依据。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013〕101号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)。

  (三)适用范围。本预案所称政府性债务风险事件,是指区政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

  本预案所称存量债务,是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。

  1.政府债务风险事件

  (1)政府债券风险事件:指省政府发行的一般债券、专项债券(含财政部代理发行的政府债券)还本付息出现违约。

  (2)其他政府债务风险事件:指除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

  2.或有债务风险事件

  (1)政府提供担保的债务风险事件:指由企事业单位举借、区政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

2)政府承担救助责任的债务风险事件:指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,区政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定,需要承担一定救助责任却无力救助。

二、组织指挥体系及职责

  (一)应急组织机构

区政府设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组),作为非常设机构,负责领导本地政府性债务日常管理。当本地出现政府性债务风险事件时,根据需要转为政府性债务风险事件,应急领导小组(以下简称债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

  区政府成立债务管理领导小组(债务应急领导小组),区政府主要负责同志任组长,分管财政、发展改革、金融工作的区领导任副组长,区政府应急办主任、各成员单位主要负责同志为小组成员。领导小组办公室设在区财政局,办公室主任由区财政局长兼任。

  区债务管理领导小组(债务应急领导小组)成员单位包括财政局、发展改革局、审计局,根据工作需要可以适时调整成员单位。

  (二)部门职责

  1.财政部门是政府性债务的归口管理部门,承担本级债务管理领导小组(债务应急领导小组)办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。

  2.债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务应急领导小组报告。

  3.发展改革部门负责评估本地投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,牵头做好债券风险的应急处置工作。

  4.审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。

  5.发改金融局负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。

 6.其他部门(单位)负责本部门(单位)债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。

三、预警和预防机制

  (一)预警通报

区政府应定期排查政府性债务风险隐患,做到风险早发现、早报告、早处置。

  1.风险预警和提示。区财政局依据省财政厅的地方政府性债务风险评估和预警结果,通报有关部门同时报告区政府。

  2.定期通报。区财政局依据各单位财政运行状况和债务管理情况,评估其政府性债务风险情况,报区债务管理领导小组同意后,定期将结果通报区政府。

  (二)风险预防和监测

1.政府债券还本付息。区政府的当年到期政府债券还本支出,要根据政府债务限额、存量债务规模和预算财力,合理预计,列入年初预算,其余需发行政府债券进行借新还旧的情况也要向同级人大或其常委会报告;当年政府债券利息支出要足额列入年初预算。政府债券到期本息,由区财政局统一组织偿还。  

2.以后年度财政资金支付事项。区财政局要将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,纳入监测范围,单独列项编入中长期财政规划,报区政府批准,并报市财政局备案。

  区直有关部门要将本部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,按年度向区财政局备案。

  区财政局将全区政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,按年度向区政府报告。

  (三)化解存量政府性债务。区政府要建立长效机制,采取拓宽财源渠道、优化支出结构、处置资产偿还债务、加强预算审核力度和改进财政管理等措施,消化存量政府性债务,确保不发生政府性债务风险。

  被省财政厅政府债务风险预警和提示的、当年政府债务付息支出超过本级预算支出10%,要制定债务风险化解规划,明确年度化解目标,报同级人大或其常委会审批,并报省债务管理领导小组备案。

四、风险事件的报告、处置和级别

  (一)信息报告

区政府要建立政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

1.政府债务风险事件报告。区政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,要提前2个月以上向上级政府报告,并抄送市级财政局、省财政厅。

2.或有债务风险事件报告。区政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,要提前2个月以上向同级主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由本级政府向上级政府报告,并抄送市财政局、省财政厅。

  3.报告内容。包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。

  4.报告方式。一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

  (二)分类处置

  1.政府债券。对政府债券,区政府依法承担全部偿还责任。

  2.外国贷款。对欧投造林资金,区政府依法承担全部偿还责任。

  3.存量或有债务。

  (1)存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,政府及其部门出具的担保合同无效,政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。

  具体金额由政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

  (2)存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,政府根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

  4.新发生的违法违规担保债务。对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,参照4.2.3第(1)项依法处理。

  5.其他事项。区政府性债务风险分类处置的具体办法按《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)实施。

  (三)债务风险事件级别。政府性债务风险事件按照性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。

  政府性债务风险事件监测主体为区政府。

1.Ⅰ级(特大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)区政府无法偿还政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障保工资、保运转、保民生支出(以下简称“三保”支出,参照财政部范围和标准确定);

2)政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障“三保”支出;

3)政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上;

  (4)政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

2.Ⅱ级(重大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)级以上政府债务本金违约金额占同期本地政债务应偿本金5%以上(未达到10%),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到10%);

2)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件,影响极为恶劣;

  (3)政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

3.Ⅲ级(较大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)政府债务本金违约金额占同期本地政府债务应偿本金1%以上(未达到5%),或者利息违约金额占同期应付利息1%以上(未达到5%);

  (2)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件;

  (3)政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

  4.Ⅳ级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成群体性事件;

2)政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

  五、应急响应

  (一)分级响应和应急处置。政府对其举借的政府债务负有偿还责任。政府要加强日常风险管理,按照《政府性债务风险分类处置指南》,妥善处理政府性债务偿还问题。同时,要加强财政资金流动性管理,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的,根据债务风险等级,相应及时实行分级响应和应急处置。

  1.Ⅳ级债务风险事件应急响应

  (1)债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险。

  ①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的,在保障“三保”支出前提下,可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

  ②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务,因政府性基金收入不足造成债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

  (2政府要将债务风险应急处置情况,逐级向省政府报备。

2.Ⅲ级债务风险事件应急响应。除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外,还要采取以下升级应对措施:

1)相关地债务管理领导小组要转为债务应急领导小组,将债务风险情况和应急处置方案专题向级债务管理领导小组报告。

2)市政府债务管理领导小组要密切关注事态变化,加强政策指导,及时组织召开专题会议通报风险处置情况,必要时可以成立工作组进驻风险地,指导支持债务风险处置工作,政府应积极配合工作组开展工作,债务应急领导小组可视情况启动责任追究程序。

3政府要将债务风险应急处置进展情况和处置结果逐级上报省政府,并抄送省财政厅。

  3.Ⅱ级债务风险事件应急响应。除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

  (1)统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口,并且影响政府正常运转或经济社会稳定的,政府可向上级债务应急领导小组申请救助,申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、年初预算安排情况、财力预计和预算执行情况、需上级政府帮助解决的事项等。

  (2)债务应急领导小组督促政府落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。

  4.Ⅰ级债务风险事件应急响应。除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

  (1)债务应急领导小组及时将债务风险情况和应急处置方案向市政府报告。

  (2)启动政府债务风险处置信息向省债务应急领导小组定期报告的机制,重大事项必须立即报告。

  (二)政府财政重整计划。实施政府财政重整计划必须依法履行相关程序,切实保障“三保”支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容:

  (1)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。

  (2)优化支出结构。财政重整期内,除必要的“三保”支出外,视债务风险事件等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停除中央政策以外的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准,优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

  (3)处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,按照有关规定予以处置,多渠道筹集资金偿还债务。

  (4)申请上级救助。采取上述措施后,风险地财政收支仍难以平衡的,可以按照行政管理级次逐级向上级政府申请临时救助。待财政重整计划实施结束后,上级政府酌情收回相关资金。

  (5)加强预算审查。实施财政重整计划以后,政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报本级人代会或其常委会审查批准的同时,必须报上级政府备案

  (6)改进财政管理。政府应当实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,统筹安排债务还本付息和政府及其部门与其他主体签署协议承诺以后年度财政支付事项,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

  (三)应急终止。政府性债务风险得到缓解、控制,政府实现财政重整目标,经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意,终止应急措施。

六、后期处置

  (一)债务风险事件应急处置记录及总结。在债务风险事件应急处置过程中,相关政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要及时形成书面总结,向本级人大常委会和上级政府报告。

  (二)评估分析。债务风险事件应急处置结束后,政府及财政局要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括:债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地应当根据评估结果,及时总结经验教训,改进完善应急处置预案。

七、保障措施

  (一)通信保障。启动应急响应的政府应当保持应急指挥联络畅通,有关部门应当指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

  (二)人力保障。政府要加强政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的有关政府要部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。财政局要成立债务管理机构和设专人管理政府性债务。

  (三)资源保障。发生政府性债务风险事件后区政府要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。

  (四)安全保障。应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对通报、提示、监测信息等涉密信息加强管理,严格控制知悉范围。对违反保密要求,按照《中华人民共和国保密法》规定追究相关单位和人员的责任。

  (五)技术储备与保障。债务(应急)领导小组可根据需要,建立咨询机制,抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面支持。

  (六)责任追究

  1.违法违规责任范围。

  (1)违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:

  政府债务余额超过经批准的本地政府债务限额;

  政府及其部门通过发行政府债券以外的方式举借政府债务,不包括PPP及企业集团举债

  举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;

  政府或其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;

  政府债务资金没有依法用于公益性资本支出;

  增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人大常委会批准;

  未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;

  其他违反法律规定的行为。

  (2)违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关政策规定的下列行为:

  政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;

  金融机构违法违规向政府提供融资,要求政府违法违规提供担保;

  政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;

  政府及其部门恶意逃废债务;

  债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;

  其他违反财政部等部门制度规定的行为。

  2.追究机制响应。发生Ⅳ级以上政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,政府应依法对相关责任人员进行行政问责;银监办应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

3.责任追究程序。

1)有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。

     (2)政府将政府性债务风险处置纳入政绩考核范围

八、附 

(一)预案管理。本预案由财政局制订,报政府批准后实施。本预案实施后,财政局将会同有关部门组织宣传、培训,加强业务指导,并根据实施情况适时进行评估和修订。

(二)预案解释。本预案由财政局负责解释。

    (三)预案实施时间。本预案自印发之日起实施。


文件解读:《朝阳市双塔区人民政府办公室关于印发双塔区政府性债务风险应急处置预案的通知》